Образовательный портал Ucheba.com -  главная страница Повышение квалификации учителей
Каталог учебного оборудования, Перечень учебного оборудования РАО с комментариями, Минимальный перечень учебного оборудованияЭкзаменационные билеты, Тематические планы, Поурочные планы, Методическая копилка, Информационные технологии в школе Психология, Дошкольное воспитание, Управление образованием, Внеклассная работа, Дополнительное образованиеПедагогическая пресса - Справочник руководителя образовательного учреждения, Игра и дети, Дошкольное воспитание, Иностранные языки в школе, Педсовет, Последний звонок   и др.Гостевая книгаОбратная связь
психология
дошкольное воспитание
управление образованием
внеклассная работа
дополнительное образование
Полезные ссылки
Дистанционное образование

Рекомендуем:

Учебное оборудование и учебные пособия

Управление образованием > Руководителю образовательного учреждения

Статья из журнала «Справочник руководителя образовательного учреждения» № 5 (май) 2010 года (Издается Информационным центром «МЦФЭР Ресурсы образования»)

Оптимизация бюджетных расходов в сфере общего образования

В.А. Горяйнова ,
заместитель директора Департамента образования и науки Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Действующие в настоящее время механизмы оценки и оптимизации расходов в сфере общего образования вызывают много вопросов как у представителей органов власти, так и у директоров школ. По мнению эксперта, существующая методика оценки эффективности деятельности и расходования бюджетных средств частично противоречит законодательству, в том числе положениям, гарантирующим гражданам РФ равный доступ к качественному образованию. Тем не менее, работа по оптимизации бюджетных расходов должна быть продолжена.

Общеобразовательные учреждения (далее – ОУ) относятся к производителям общественных благ, деятельность которых должна оцениваться с точки зрения эффективности. Однако результаты обучения в школе для потребителей могут проявиться не сразу, а спустя какое-то время, что не позволяет объективно и однозначно оценить качество полученного ими блага. Таким образом, проанализировать деятельность ОУ с точки зрения результативности достаточно сложно, как сложно разработать и внедрить действенные механизмы влияния на них с целью повышения эффективности бюджетных расходов. Тем не менее, эти задачи могут и должны быть решены.

В основных российских законах установлены государственные гарантии получения доступного и качественного общего образования гражданам РФ. Это значит, что государство гарантирует предоставление одинакового объема средств, расходуемых на образование каждого ребенка. Нормативы данных расходов различаются только по объективным причинам и зависят от расположения ОУ (в городской или сельской местности), видов общеобразовательных программ, ступеней образования и т. д.

О повышении эффективности бюджетных расходов можно говорить в двух случаях: когда при одних и тех же расходах достигаются более высокие результаты и когда те же результаты обеспечиваются меньшими затратами. Поскольку результаты в образовании – понятие сложное и спорное, в данной статье в качестве индикатора эффективности расходов будет рассматриваться законодательно утвержденный показатель – доля неэффективных расходов в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на общее образование. Однако необходимо помнить, что методика расчета индикатора, а также оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления подвергается в настоящее время обоснованной критике, поскольку не учитывает распределения полномочий в сфере оказания общеобразовательных услуг.

Финансирование общего образования

Вопросы оказания услуг по предоставлению общедоступного и бесплатного общего образования муниципальными ОУ относятся к ведению как региональных, так и местных органов власти.

В соответствии со ст. 15 и 16 Закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению органов местного значения относится "организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Пункт 1 ст. 29 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (далее – Закон РФ "Об образовании") к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в сфере образования относит "обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации".
Следовательно, финансирование расходов на оплату труда работников ОУ и учебных расходов должно осуществляться посредством выделения субвенций местным бюджетам строго в соответствии с установленными на уровне субъекта РФ нормативами.

В бюджетном послании Президента РФ от 23.06.2008 Федеральному Собранию говорится о необходимости решения в течение ближайших трех лет задачи эффективного расходования бюджетных средств "за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно–подушевого финансирования". При этом должны быть предусмотрены "стимулы для обеспечения соответствия качества и объема предоставляемых услуг установленным в задании требованиям".

Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее – БК РФ) определяет государственные (муниципальные) услуги как "услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами". Государственное (муниципальное) задание должно содержать, в т. ч.: показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг; порядок контроля за исполнением и требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания (ст. 69.2 БК РФ).

Таким образом, федеральным законодательством определены:

  • полномочия по финансовому обеспечению услуг в рамках предоставления общедоступного и бесплатного образования по основным общеобразовательным программам;
  • понятие государственных (муниципальных) услуг;
  • понятие государственного (муниципального) задания;
  • требования к содержанию государственного (муниципального) задания.

Особое внимание в законодательстве уделено показателям качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг и необходимости их финансирования исходя из утвержденных нормативов расходов. Иных требований, прямо относящихся к порядку финансового обеспечения оказываемых общеобразовательных услуг и экономическому регулированию процесса их оказания (в т. ч. на уровне ОУ), не установлено.

В то же время эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере общего образования оценивается сегодня по доле неэффективных расходов в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на общее образование.

Расчет объема неэффективных расходов

Расчет объема неэффективных расходов является одной из основных составляющих оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере общего образования.

Порядок расчета объема неэффективных расходов утвержден постановлением Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"» и распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"».

И в том, и в другом нормативном правовом акте утверждены формулы расчета объема неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами в сфере общего образования. Объем определяется отдельно по учителям (зависит от среднего числа учеников в расчете на одного учителя) и прочему персоналу, к которому относятся административно-управленческий персонал, учебно-вспомогательный и младший обслуживающий персонал, а также педагогические работники, не осуществляющие учебный процесс.
Численность прочего персонала в соответствии с утвержденной методикой является оптимальной, если составляет 53% от численности учителей (35% от общей численности работающих). При избыточном значении этого показателя должны приниматься соответствующие меры.

Таким образом, методикой установлены требования к формированию штатных расписаний ОУ. Вместе с тем в соответствии с п. 1 ст. 32 Закона РФ "Об образовании" ОУ самостоятельно в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством РФ, типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и уставом ОУ.

Фактически органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют прямых механизмов воздействия на процессы формирования штатных расписаний и расходования средств бюджета региона, направляемых на оплату труда работников муниципальных ОУ. Следовательно, объем неэффективных расходов на общее образование, формирующийся в связи с излишней численностью персонала в учреждениях, не является объективным показателем эффективности их деятельности.

Кроме того, предъявляемые в соответствии с методикой требования о сокращении избыточной численности прочего персонала противоречат активно внедряемому принципу нормативного подушевого финансирования. Необходимо также помнить, что численность прочего персонала в ОУ зависит от объективных факторов: площади здания, наличия инфраструктурных объектов и структурных подразделений (пришкольных интернатов, служб психолого-педагогического сопровождения учащихся, групп продленного дня, дошкольного и дополнительного образования) и др. При этом деятельность работников указанных структурных подразделений является неотъемлемой частью оказываемых услуг по предоставлению общедоступного и бесплатного образования.

Повышение эффективности расходов

В настоящее время в различных регионах России активно проводятся мероприятия, направленные на повышение эффективности расходования бюджетных средств в сфере общего образования. Во многом благодаря таким мероприятиям в 2008 г. Ханты-Мансийский автономный округ – Югра занял 16 место по доле неэффективных расходов в общем объеме расходов консолидированного бюджета на общее образование среди субъектов РФ (в 2007 г. было 19 место), которая составила 12,5% (в 2007 г. – 15%), что значительно ниже среднероссийского показателя.

В марте 2009 г. был принят Закон Ханты-Мансийского автономного округа – Югры № 55-оз "Об установлении нормативов расходов на реализацию основных общеобразовательных программ и субвенциях, выделяемых бюджетам муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на реализацию основных общеобразовательных программ". Под нормативами расходов в законе понимается стоимость бюджетной услуги на финансовый год в расчете на одного учащегося для реализации основных общеобразовательных программ и программ дополнительного образования с учетом их видов, форм, ступеней образования и месторасположения ОУ.

Таким образом, действующий в регионе механизм финансирования сферы общего образования отвечает требованиям федерального законодательства. Вместе с тем объем неэффективных расходов в этой сфере, рассчитанный в соответствии с вышеуказанной методикой, в 2008 г. составил в округе около 2,8 млрд руб. В 2009 г. прогнозное значение доли неэффективных расходов в общем объеме расходов консолидированного бюджета на общее образование несколько увеличится и составит приблизительно 14%.
Для объективности анализа следует принимать во внимание не только объем неэффективных расходов, но также показатели, характеризующие результативность и эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и ОУ.

Так, например, при оценке эффективности деятельности указанных организаций среди прочих учитывается показатель удовлетворенности населения качеством общего образования. По данным Федеральной службы охраны РФ, 80,7% населения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры удовлетворены качеством общего образования. Среднее значение данного показателя по стране составляет 63,8%, а максимальное – 82,2%.

Есть основания полагать, что методика оценки эффективности деятельности и расходования бюджетных средств частично противоречит действующему законодательству, в частности положениям, гарантирующим гражданам РФ равный доступ к получению качественного общего образования.

Тем не менее, мониторинг эффективности расходов бюджетов всех уровней является крайне актуальным и значимым мероприятием. В качестве решения указанных выше проблем можно предложить корректировку методики в части смещения акцента с анализа процесса оказания общеобразовательных услуг (в т. ч. внутри учреждений) к оценке их качества и результативности деятельности.

Нормативные документы

  • Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.12.2009)
  •  Закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 27.12.2009)
  • Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (ред. от 27.12.2009)
  •  Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.06.2008 "О бюджетной политике в 2009-2011 годах"
  •  Закон Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 31.03.2009 № 55-оз "Об установлении нормативов расходов на реализацию основных общеобразовательных программ и субвенциях, выделяемых бюджетам муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на реализацию основных общеобразовательных программ"

Полный текст статьи читайте в журнале «Справочник руководителя образовательного учреждения» №5, май 2010 г.

 

E-mail: portal@ucheba.com
Последнее изменение